阿克苏城市社区应急管理研究

一、城市公共安全应急管理机制概述

（一）城市公共安全

不同学者对城市公共安全的分类不同，有从不同学科如：灾害学、心理学、社会学和犯罪学几个不同学科视角的城市公共安全分类；也有从自然和社会两种角度来对城市公共安全进行研究；有人从城市安全的正面研究，同样也有人从反面研究，城市公共安全的反面笔者认为是城市的风险，城市风险、危机即城市安全的对立面。城市可能遭受的城市风险冲击可能是自然要素引起的，也有可能是非自然要素引起的，比如气象、洪水、地震、气象等灾害、变通运输事故、环境污染和生态破坏等、公共卫生事件食品安全、动物疫情等及社会安全事件，恐怖性袭击事件、经济安全事件等，也有学者从这些视角切入研究城市公共安全。[1]

（二）机制和应急管理机制

机制，最早是指机器的构造和运作原理，大多在生物学、医学上使用，但是现在管理学、政治学类研究也开始了“机制”一词的广泛使用。在政治学、管理学类的研究中，机制指一个组织当中的部门内部设置及其运行结构、运行方式、运行动力等，部门间的结构元素、部门运行方式、部门权力及相互关系。

应急管理机制是国家政府应当建立的一种制度，在风险危机来临时，可以依照一定的方法应对风险和危机，比如事先预设风险监测机制以使城市加强风险防范、应急管理，包括多种类、不同轻重程度的风险预计与监测，以最大程度的完善应对处理应急突发事件。但这种设想过于理想主义，假定我们在风险来临之前可以做所有的解决应对方案是不现实的。联合国国际减灾委员会认为应急管理是在突发事件发生是为避免造成扩大伤害和二次伤害而采取的及时应对措施，同时应急措施要有益于后期的总结和灾后恢复重建。

二、阿克苏城市公共安全应急管理机制现状

2003年阿克苏市城市应急系统开始启用，2008年成立阿克苏市城市应急管理委员会,开始对阿克苏市应急办公室和阿克苏市应急联动中心进行管理。阿克苏市城市应急联动中心原属财政全额拨款正处级参照公务员法管理事业单位。2013年6月联动中心机构改革，并入公安序列，仍由市人民政府管理，机构规格维持相当正处级不变。市城市应急联动中心与市人民政府应急管理办公室、市公安局指挥中心实行三块牌子一套人马的管理体制，业务工作和人员归口市公安局管理。单位主要工作职责是：承担起阿克苏市城市应急联动中心、阿克苏市公安局指挥中心和阿克苏市政府应急管理办公室三者工作职能。通过应急联动指挥系统进行各类报警案件、突发公共事件、重大安全保卫工作、抢险救灾的接报和处置工作。负责应急联动系统报警信息及公安系统情报信息、研判报告的处理。负责起草、审核涉及公安110业务工作的重要文件，研究公安110业务工作相关的法律法规和政策。负责全市应急管理工作及市人民政府应急管理委员会日常工作。承担起市人民政府及市人民政府办公厅、市公安局交办的其他事项。[2]

三、阿克苏城市公共安全应急管理机制存在的问题

（一）法律法规等有效管理制度滞后不完善

国务院2006年出台《国家总体突发事件应对法》，同年底，新疆出台建设《新疆总体应急预案》的措施文件，2008年新疆政府发布《认真贯彻落实，实施国家总体突发事件应对法的措施》文件，十年来新疆地区、阿克苏市未出现有关于地方应急管理的法律法规。陈旧的法律法规体系，无法适应新机制的发展，阿克苏市应急管理办公室及应急联动中心应当及时关注的自身建设及发展问题。阿克苏市应急联动中心应急管理科的工作职责就是负责组织、协调有关方面研究提出市应急管理的政策、法规和规划建议，立法落后问题急需重视，没有及时更新、补充法律法规影响部门机制运行，立法滞后会产生后续不良影响。

（二）应急预案演练存在低效能问题

应急预案是应急管理机制运行实践中的重要部分，在编写应急预案后，应急管理部门硬蛋监督、管理好应急预案演练，以居安思危，在事件突然发生时可以做到有效应对和处理。在党中央提出完善应急管理“一案三制”后，阿克苏市积极响应，纷纷出台各类应急管理、自然灾害类的应急预案，应急预案演练是以实践方式检验应急预案编写成果。[3]

即使单位有应急预案，也不意味着有演练成效。阿克苏市财政局发布财政局应急预案演练机关动态，每年都有上级领导检查工作，但是连续三年都是数据恢复应急演练，三年都是模拟财政局系统突然断电或突然遭受信息危机，病毒侵入，数据损失，无法打开系统问题。几年来的病毒的攻击并未标注级别数量信息变化，直观表现出三年的应急预案演练都相差无几，从设备到技术、从部门应急效果和抵抗风险能力看未表现出较以往有提升；及时有应急预案的变化调整和进步，但三年来使用同一个模板的单位新闻，既看出了应急预案管理当中存在的缺陷，这是明显的懒惰懈怠问题，不加以改进只会让应急预案沦为一纸空文，应急演练变作每年填充政绩的标题。阿克苏市还提出了三年进行一次全市重大应急预案演练，但是近5年来的政府工作动态、政府新闻公开未有对此全市重大应急预案演练的工作动态和新闻报道，规划很好，但在实际工作上还是未达到预期完成的效果。

（三）相关部门整体联动性差、协同社会机制不完善

城市志愿者队伍只在政府网站培训新闻中出现过，未曾参与任何实际演练。建立相应的社会参与机制，完善应急管理机制当中的社会力量也是政府能力的一种体现，政府没有能鼓励、培养好、充分利用好一批有效的社会资源、志愿者资源，是政府把握社会资源不力的表现，希望以后阿克苏市应急联动中心、应急管理办公室能加强和别部门的演练和配合，鼓励和培养好一批社会志愿者人才，为大家所用。[4]

（四）缺乏社会及民众的有效回应

阿克苏市在城市安全及应急管理问题的处置上，公开程度地，民众无法及时知晓身边发生的公共安全事件及应急管理事件，这点上剥夺了民众的知情权。作为一个阿克苏市公民，笔者及周边人士对阿克苏市应急联动管理机制都不甚了解，阿克苏市仅在每年的1月10日做公开日活动，接待本市其他部门部分领导及部分民众参观阿克苏市应急联动中心，现场为热心群众答疑解惑。但能有幸被挑选去参观阿克苏市应急联动中心的幸运市民寥寥无几，还有其他想要了解阿克苏市应急联动中心、阿克苏市应急管理办公室的热心市民被拒之门外。此即为缺乏对公众的有效

回应，并且信息公开渠道不畅，市民无法了解身边的应急管理办事机构，会有民众对城市公共安全应急管理工作存在好奇和疑问，信息不公开、没有和群众互动交流，可能会给民众带来政府信息不公开、不与民众互动交流的负面影响，笔者认为对于非保密性的政府信息应当对民众公开，维护好民众的知情权、参与权。阿克苏市应急管理机制缺乏对公众的合利信息开放是现存的一大明显问题，值得我们研究关注。[5]

四、阿克苏城市公共安全应急管理机制存在问题的原因

（一）领导层对应急法律法规更新完善意识不强

依据阿克苏市未来建成特大城市的发展规划，应急管理法律法规的更新完善也应朝着特大城市级别来制定，未有配套的应急管理法律法规，阿克苏市的应急管理机制水平也是在原先层级上未有提升，没有完善的法律法规制度先行，阿克苏市应急管理工作的发展也会变得无序、混乱了。其中政府机构及领导人的立法意识是完善应急法律法规的重要影响原因，急需加强，补足阿克苏市在应急管理机制上的法律法规空缺。[6]

（二）应急管理预案实际演练制度管理不明确

阿克苏市应急预案管理办法中明确指出每三年做出一次大型联合演练，但是实际工作中此项应急演练工作成果未公开，对此类研究较关注的学者有理由质疑阿克苏市应急管理应急预案演练工作完成的真实性和有效性。近年来随着城市生产发展进步，生产总值不断提高，但同时生产中的安全风险也是随之增加的，为应对好阿克苏市生产发展安全问题，应当加强生产安全方面的应急演练，提升阿克苏市安全生产发展的应对能力。这也是阿克苏市建设安全生产、发展城市必须要面对的问题。

（三）缺乏有效的协同参与机制

以政府部门为主导的应急管理是阿克苏、新疆乃至全国的主流趋势，政府过分主导会造成明显行政资源浪费，应急管理相关各部门间的协同参与机制不完善对于阿克苏市应急管理机制整体来说也是一个不容置喙的重要问题。政府部门间协同参与机制缺失，没有一个部门能自己单打独斗解决应急管理、城市安全中的所有问题，这就需要各部门间的配合、协调及整合资源，而阿克苏市应急管理办公室暨阿克苏市应急管理办公室由于权限和职责问题，在应对危机时，没有权限安排统计部门的权利，因此部门间的联系不紧密，在真正应对城市公共危机是，资源调配和合理安排部分分工会影响阿克苏市应急联动的处置效率。应急联动不仅是将信息在阿克苏市应急联动中心和其他部门间动起来，应当让处置动作动起来，人员合作、物资调动动起来才是有效的政府部门间协同参与机制。[7]

除政府部门间的资源有效协调，对于社会志愿者、社区干部力量等社会资源未充分利用，会造成社会有效力量闲置，政府部门幅度负担，对于政府和民间组织民间力量的社会协同应对公共安全应急管理事件必定是一种损失。阿克苏市政府发布的“十三五”应急管理工作规划当中提出了加强应急处置效率，加强综合性、专业性队伍建设，加强应急物资协调调配，提升不同部门协调应急管理工作的协同参与机制，提升应急管理工作的处置效率。

（四）与民众沟通、公开安全管理信息的意识不强

阿克苏市政府部门对应急管理、城市公共安全方面的信息公开工作较为欠缺，阿克苏市应急管理办公室及应急联动中心对公众公开的信息过少。归根结底是政府未转变信息公开意识，虽然涉及安全管理但也不至于完全不公开，邻省广东应急管理部部长在2019年两会期间也走上广东人大为市民答疑解惑，向大家主动介绍新成立的应急管理部门职责及管辖，涉及核心技术及机密管理部分内容应当保密，但是涉及民众的部分，应当让每一个公民有知情权。

阿克苏市负责城市公共安全应急管理工作的组织机构及领导班子应主动向民众公开非机密性信息、加强与民众的沟通交流，让公民们了解自己所在城市的城市安全情况，做到城市公共安全和应急管理信息的有效公开，还可以收集民众的有效意见和反馈，更真实的了解阿克苏市的具体城市安全、应急管理的情况，让城市公共安全和应急管理信息“取之于民用之于民”。有效的信息沟通和信息交流会对阿克苏市的应急管理工作起到正面帮助。

五、阿克苏城市公共安全应急管理机制存在问题的对策

（一）法律法规及制度完善

阿克苏市应根据自身的气候、地形地势，城市人口分布及经济社会的发展特点，制定符合本地的应急法律法规制度，政府部门合理协调分工安排，以完善的法律，

合理的部门分工安排共同实现对阿克苏城市安全及应急管理的有效管理。法律是一个机制运行的重要根基，有规范、完整的法律，部门职能才能更好的运行，部门间的配合才能更无间，阿克苏市应急管理机制才能发展的更好。

（二）规范应急预案管理，加强演习演练

应急预案编写认真到位，但是虚假或懈怠应急预案演练会使得编写的应急预案毫无价值。阿克苏市许多市级单位为应付上级组织的应急演练十分草率，达不到真正应急演练以加强平时应对能力效果。有的单位甚至草草编写应急预案编，只写了成立管理小组，对于分工、职责以及应急预案具体操作步骤的缺失、不完善问题都是当前阿克苏市应急预案不规范管理带来的问题。完善阿克苏市的应急管理机制，应急预案管理及演练是风险来临前的可能性预演，不容忽视，必须重视。上海市一年至少开展上百次应急演练，广州开展的特色“双盲”应急预案演练也可以成为阿克苏市应急管理部门学习对象，借鉴他人成功之处完善自己的不足是一种有效学习。

应急预案的管理和演练工作，体现应对突发应急事件的准备环节，在危机管理四阶段论（MPRR）中属于第一、二环节的结合，应急预案演练工作不能只当做一般演练来看，在应急演练时的演练准备反应了真实应对准备的全面与否，应急演练时的应对也反应了真实应对应急事件的应对水平，做好应急演练工作有利于工作人员及时发现应急处置环节的漏洞和准备不足，可以帮助发现阿克苏市应急管理应用装备，物资及人手配备，应对方案上的问题，加以改正以便应对真实应急管理事件处置。

（三）加强各地方、部门的联动协调性

虽然现已设立新疆应急管理厅——常设性及管理机构，但实际阿克苏市各级政府都未全部设立专门的核心决策机构，无法承担预警和快速反应的职责。阿克苏市已成立应急管理局整合民政抗灾减灾、地震地质及气象灾害等多部门职能，在日后调配应急物资时有了自主权，但是在需要人员及其他帮助时还是要与其他部门加强联系，以保证在处理应急管理事件时做到迅速反应控制事态，迅速解决问题。建立紧密联系的阿克苏市各部门、单位的跨部门、跨区域联动协调机制。现阶段看来，公共危机有很强的“蝴蝶效应”，若出现突发事件必定会影响到社会各大领域，应当打破城市应急系统中部门分割、条块分治、多个指挥中心共存的现状。可以将公安、交通、民政、卫生等与人民生活相关的各个部门纳入应急信息平台，建设信息数据库，并将这些部门并入指挥网，联网运行，以加强阿克苏市各地方、部门的联动协调性。

完善市政府应急综合管理平台，充分利用阿克苏市应急联动系统资源，按照分级、分类管理和数据资源共用共享模式，统筹整合现有的应急管理系统，汇集各县（区）、各部门的应急数据资源，拓展完善市政府应急综合管理平台的应用功能，进一步推动市政府应急综合管理平台向县（区）、乡镇延伸、运用。阿克苏市各相关部门根据各自职能特点，实现部门内、平台内应急事件的预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度等功能，加强与市应急办、市直部门间的应急数据互动共用共享和应急业务工作流程衔接顺畅快捷，提升地方各部门在机制运行的协调性和相互关联性。

（四）建立科学、高效的风险预警系统

先进的科学技术可以帮助我们更好的预测和防范风险，我们可以建立科学、

严密的预警信息搜集平台和风险评估系统。阿克苏市现有洪涝检测系统、城市空气环境检测系统已建立，但在应对城市应急灾害时，还是发挥效用较低。阿克苏市洪涝检测公布于与海绵城市配套使用，目标是在洪涝灾害发生时及时联动预警，并借助海绵城市系统解决市区洪涝灾害问题。但在阿克苏雨季时期，阿克苏市柳沙河堤路段、凤岭低洼路段，江南河堤路段，每年雨季依然洪涝。说明我们的风险预警系统与配套海绵城市系统还是不能够解决实际应用问题。在排水系统未能充分发挥作用是，洪涝预警还应当对低洼路段进行提示，而不是光有监测系统就以为忤有了。除了台风季节、雨季的洪涝灾害预警之外，阿克苏市还应对城市公共卫生、交通环境、森林消防等信息进行预警监测，建立全面、完善的监测系统才是降低城市风险的最有力先行措施。

六、结语

风险社会理论中，所有风险都不是外部嵌入的，风险都是随着人类的决策与行为产生的，是社会制度和社会发展多种元素融合带来的，应对未知的风险，我们要通过提升对风险的预警、控制和消除来栋根本上解决问题。这是一个需要政府领导并正确引导、完善治理模式和机构机制，发出社会的集体动员才能共同应对好的应急管理事件，阿克苏市在城市公共安全应急管机制的管理上还是有很大的进步提升空间。